3 “土政策”对抗地方法规

        今年6月，一名大学毕业生给浙江省公安厅写信，要求重新获得农村居民身份。浙江省政府的网站显示，公安厅的回复是：根据法律规定，禁止城市居民成为农村居民。

       与此相似，想转户口的齐飞到村里、县里问过，他甚至托关系找到了县长，得到的答复均是“不能转”。

        北京市中关律师事务所主任律师李青山认为，关于“非转农”，法律上并无禁止，在地方实施的惯例上，一般是村民自治的行为。

       “村集体实际上是村集体经济组织，在我国现行的制度下，户口上附着了很多的经济利益。在‘非转农’时，由于涉及到把农村集体经济组织的既定利益向新转入成员分配的问题，不可避免地会损害到原有社员的利益。”

        李青山认为，在这种情况下，“非转农”多由村委会或者村民代表大会来审批决定。村委会拥有了很大的自主决定权，“这并不违反现行的法律规定”。

        于是，受地方政策以及村委会自主决定的影响，“非转农”的办理带有很大的随意性，基本由村委会来定夺。这也导致，经常会出现村委会的决定和地方行政法规“掐架”的情况。而齐飞认为，这恰恰是我国“法律的空白”。

        山东省于2004年10月1日施行《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，规定“原户口在本村的下列人员，依法享有农村土地承包经营权”，其中就包括“高等院校、中等职业学校在校学生”。

        而据当地媒体报道，山东省有的村就规定，以2003年12月31日为界限，户口在村里的，即可享受村里的“福利”，不在的则不能享受。

        近段时间，苏建国把来找他帮忙迁回农业户口的人都好言推掉。在他看来，“非转农”非常困难，即便所在地区有行政法规放开通行大门，但有许多“非转农”照样办不下来。根源就在于，村里会制定各种“土政策”来对抗行政法规。

       “村委会并不想原来户口转出的人再回来。因为这些年宅基地、耕地越来越少，村里当然希望来分地、分补助的人越少越好。”苏建国说，“现在很多想‘非转农’的，都是办齐了手续，但卡在了村委会。”

        2003年，山东省济南市七贤庄的4名大学生将他们的村子告上法庭，主张：已经变为非农户口的他们可享受与村民同等的待遇；村委会应补发生活粮食补助费和土地补偿费，以及享有优惠性政策“经营房”的认购权。

        此案经过一审、二审与再审，最终于2006年，法院判决支持了4名学生主张的粮食补助费。而关于土地补偿金等问题，法院称此案不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对此类争议，人民法院依法不予受理。应由有关行政机关协调解决。

        在与七贤庄村毗邻的后龙村，有3名大学毕业生也遇到了类似的事情。2006年7月，这3名大学生也将村委会告到法院要求享受村民待遇。但关于村民资格的问题，法院认为应该归地方人大管理，便交由地方人大，至今未有结果。

       “这几乎取决于当地政府的良心。”中国人民大学法律社会学研究所所长周孝正教授认为，“想变城里人还是农村人，都是人的自由，地方政府不应与其争利。”

        4 被割裂的户籍

        8月的北京酷热难耐，张才玲躲在通辽老家避暑，但她心里始终没有着落：“我现在户口不在北京，也不在农村，只能落在城镇，可是谁又想把户口落在城镇呢。”

        中国人民大学劳动人事学院刘尔铎教授认为，从社会福利来看，现行的户口已被割裂为三种：一种是大城市户口，相应的各种福利保障政策都是最好的，资源也相对稀缺；一种是农业户口，相应的土地政策以及福利保障也在日益改进；第三种是小城镇户口，比上不足，现在反而还不如农业户口。

        中国人民大学劳动人事学院耿林也认为：“小城镇和农村比，反而是农村更有优势。因为小城镇的发展不是一蹴而就的，就业机会并不多。”

        而在大规模的城市化进程中，大量的小城镇是由农村转化而来，但相应的就业、福利等问题却明显滞后。大部分农村大学生不愿意落户在此，却别无选择。

        对此问题，刘尔铎教授认为，这种现象只靠政策的微调就可以解决，国家户籍主管部门可给地方政府一定的权限来妥善处理。

        但我国二元户籍管理制度运行长达半个世纪，所设置的壁垒不能被打破的话，问题难以根本解决。

        也有专家对农村大学生的回流持反对意见，认为这些学生回农村并不是想种地，只是想占有土地，以便在政策补偿上获利。这些学生想要工作和土地兼得，实际上并不公平。

        但有学者认为，大学生正在由“天之骄子”的社会地位变为工作难找的“蚁族”，这种制度变革引起的社会分配的变化，不能让大学生独自埋单。

        中南财经政法大学法学院副教授蔡军认为，以前上大学就意味着能“吃皇粮、包分配、当干部”，在此背景下不允许大学毕业生参与分配集体经济利益具有正当性。但随着人事制度的改革，国家干部的范围缩小，如今没当上公务员的大学生就不是国家干部，把户口迁回村里，他就应当享有村民参与分配集体经济利益的权利。

        一些地方正在尝试破解大学生“返村难”的难题。2003年，北京市下发了关于高等院校及中等职业学校学生“农转非”的管理办法，其中规定，持北京市农业户口的新生，可自愿申请办理“农转非”手续。

        这种前置程序让考入高校的学子们提前有了一个选择的权利。但北京市昌平区流村镇西峰山村学生米佳星，在刚刚接到北京石油化工大学的录取通知书后，就陷入了两难境地。

        要么放弃年底有分红、可享受村中福利的农业户口，要么放弃成为“城里人”的非农户口。米佳星说：“我还没有想好，我们家里人要好好考虑一下。”村里和米佳星情形类似的年轻人还有十几个，他们都需要再考虑。

      “将来取消二元户口制度，户口不分农村和城市，就没有这个问题了。”刘尔铎说，“这是户籍改革的出路，但是现在还没有到来。”

        当家乡民警告诉张才玲“禁止‘非转农’”时，一张户口迁移证在她手里被攥得皱了又皱，至今她的户口仍不知该落往何处。

(文中学生均为化名)